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发票管理的“空白”领域:税务机关为什么不能强制纳税人开具发票?

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sc达 发表于 2020-8-20 09:11:22 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
发票管理的“空白”领域:税务机关为什么不能强制纳税人开具发票?

史玉峰

本案的案情反映了看似严密的发票管理制度中一个不可忽视的“空白”——如果开票人拒绝向受票人开具发票,受票人该如何寻求救济?

鉴于发票作为会计凭证和税收凭证的重要属性,开票人拒不开具发票可能给受票人带来重大经济损失和法律风险,包括:

1.受票人无法抵扣增值税进项税额,进而造成增值税和附加税费负担增加;

2.受票人无法在税前扣除成本费用(由于《税前扣除凭证管理办法》出台,这一风险有所减轻);

3.受票人因缺少会计原始凭证,其会计处理存在审计风险。

可见对于开票人拒不开票的情况,特别是拒绝开具较大金额发票的情况,受票人必然会采取救济手段。通常受票人会向开票方主管税务机关投诉,但税务机关可以强制开票人开具发票吗?

本案中,上诉人向开票人定做轮胎并购买,之后双方发生纠纷,上诉人根据法院生效判决向开票人支付货款后,开票人未向其开具发票。上诉人和负责执行判决的法院采取了两项救济措施:1.2016年3月上诉人向开票人主管税务机关的上级税务机关邮寄举报信,举报开票人销售货物收取巨额货款后拒不开具增值税发票、逃避应缴纳的巨额税款;2.2015年4月法院在执行生效判决过程中,向开票人主管税务机关发出司法建议书,请责令开票人开具16381702.5元的增值税专用发票。开票人主管税务机关在调查核实后认定开票人存在应当开具而未开具发票的问题,于2016年8月对开票人作出责令限期改正通知,但开票人未按期改正,主管税务机关对开票人处以2000元罚款。但因为开票人已经就实现的销售行为进行了纳税申报,因此主管税务机关不能作出偷逃税款的定性并进行处罚。

按照《发票管理办法》有关规定,税务机关承担本行政区域内的发票管理工作职责。这一职责包括对发票使用的监管、检查和对发票违规行为的处罚。但《发票管理办法》未赋予税务机关强制纳税人开具发票的职权。以本案的裁判结果为例,即使受票人向开票人的主管税务机关举报或投诉,税务机关也只能就开票人未开发票一事责令其限期改正并处罚;退一步讲,即使本案开票人不开发票是为了隐瞒收入和逃避纳税义务,税务机关也只能作出偷税定性并处罚,如果开票人仍然拒绝开具发票,税务机关仍然无法处理。可见受票人必须考虑通过想税务机关投诉以外的其他途径,如民事诉讼方式解决这一问题。

本案上诉人在之前合同纠纷一案中已经取得生效判决,其中包括开票人应开具发票的判决结果,但从本案查明的事实来看,如果开票人拒不履行,法院也难以直接强制执行,只能通过向开票人的主管税务机关发出“司法建议书”的方式间接施加压力。由于上文已述及税务机关未被授予强制纳税人开票的法定职权原因,仍然存在无法执行的风险。有鉴于此,受票人在订立合同时可以考虑以违约赔偿责任的形式确定下来,未来如果开票人拒绝按合同约定开票,则通过民事诉讼要求开票人承担以金钱履行的违约责任。例如,合同可以约定:“(开票人)应当于某时间之前向(受票人)开具并寄送价税合计金额为……元的增值税专用发票……如果违反约定,由开票人对受票人因无法取得发票而发生的损失承担违约责任”。

图.png

以下为:汕头市弘展贸易有限公司、国家税务总局洛阳市税务局稽查局税务行政管理(税务)二审行政判决书
河南省洛阳市中级人民法院行政判决书
(2019)豫03行终292号


上诉人(原审原告):汕头市弘展贸易有限公司,住所地:广东省汕头市金平区浮西西珠路5号之二。

法定代表人:李庆,经理。

委托诉讼代理人:苏泳生,郑涛,广东介福律师事务所律师,特别授权。

被上诉人(原审被告):国家税务总局洛阳市税务局稽查局,住所地:河南省洛阳市高新技术产业开发区河洛路72号。

法定代表人:路红军,局长。

委托诉讼代理人:张松、**(实习),河南松皓律师事务所律师,特别授权。

上诉人汕头市弘展贸易有限公司(以下简称弘展公司)因与被上诉人国家税务总局洛阳市税务局稽查局不履行行政职责一案,不服河南省洛阳市瀍河回族区人民法院(2019)豫0304行初7号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人弘展公司的委托诉讼代理人苏泳生,被上诉人国家税务总局洛阳市税务局稽查局的委托诉讼代理人张松、**(实习)到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明:(一)2010年、2011年一拖东方红好友轮胎有限公司(以下简称一拖好友公司)与弘展公司之间订立有定作合同,弘展公司购买一拖好友公司定牌加工的轮胎。后因主张货款4044664.5元,一拖好友公司诉至河南省洛阳市中级人民法院,2014年3月27日案件移送至广东省汕头市金平区人民法院。弘展公司提起反诉,广东省汕头市金平区人民法院一并审理,2015年6月19日作出(2014)汕金法民三初字第196号民事判决(以下简称196号判决),一拖好友公司不服提起上诉,广东省汕头市中级人民法院2015年11月23日作出(2015)汕中法民四终字第62号民事判决,驳回上诉,维持原判。一拖好友公司又申请再审,广东省高级人民法院2016年9月21日作出(2016)粤民申4003号民事裁定,驳回再审申请。196号判决确认:一拖好友公司与弘展公司之间2010年的加工合同及附件、2011年的加工合同及附件,真实有效;至2012年6月,一拖好友公司共向弘展公司发货17675101元,弘展公司只付货款17386702.5元,次品轮胎赔偿应退弘展公司204657元;一拖好友公司已开具1005000元的增值税票。196号判决:一、弘展公司于判决生效之日起十日内“付还”一拖好友公司货款83741.5元;二、一拖好友公司于判决生效之日起十日内向弘展公司开具16381702.5元的增值税发票;三、驳回一拖好友公司的其他诉讼请求;四、驳回弘展公司的其他诉讼请求。(二)2016年3月21日原告弘展公司向“河南省国税稽查局”邮寄举报信,举报一拖好友公司销售货物收取巨额货款后拒不开具增值税发票、逃避应缴纳的巨额税款;2015年4月,广东省汕头市中级人民法院在执行196号判决过程中,向“河南省洛阳市国税局”发出司法建议书,请责令一拖好友公司开具16381702.5元的增值税发票。原洛阳市国家税务局稽查局,于2016年8月3日对一拖好友公司作出洛国税稽限改(2016)14号责令限期改正通知。一拖好友公司未按期改正,原洛阳市国家税务局稽查局2016年9月5日作出洛国税稽罚(2016)9号税务行政处罚决定,对一拖好友公司处以罚款2000元。2018年9月3日,“国家税务总局河南省税务局”收到弘展公司的政府信息公开申请,申请公开事项为:1.好友公司未向其开具金额为16381702.5元的增值税专用发票违法行为的处理结果及其书面依据〔即对我司实名举报事项采取相应行政措施的书面材料(如向该司追缴税款并责令该司开具前述增值税专用发票的通知书等)〕;2.若作出行政处罚决定,则公开该行政处罚决定书及其执行情况。“国家税务总局河南省税务局”2018年9月18日作出豫税告(2018)2号依申请公开政府信息告知,告知弘展公司,其举报的案件已移交“原河南省洛阳市国家税务局稽查局”处理。2018年9月26日,国家税务总局洛阳市税务局稽查局收到弘展公司同样内容的公开政府信息申请,2018年10月15日作出豫洛税稽告(2018)1号依申请公开政府信息告知:一、对于申请公开的第1项信息,经核实,你公司举报后,原洛阳市国家税务局稽查局依法予以立案;经过税务检查,一拖好友公司存在未向你公司开具发票的行为,根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条第一项规定,原洛阳市国家税务局稽查局下达《责令限期改正通知书》,责令其限期改正未向你公司开具发票的行为;其未在责令期限内改正,原洛阳市国家税务局稽查局对其处以2000元罚款。二、对于申请公开的采取相应行政措施的书面材料信息,属于案情资料,你公司作为本案的检举人,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项和《税收违法行为检举管理办法》第二十条第二款之规定,决定不予公开。三、对于申请公开的第2项信息,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项和《税收违法行为检举管理办法》第二十条第二款之规定,对于该行政处罚决定书信息,决定不予公开。弘展公司又向国家税务总局洛阳市洛龙区税务局申请政府信息公开:1.公开一拖好友公司是否已开具(2014)汕金法民三初字第196号民事判决书限定其开具的金额为16381702.5元的增值税专用发票;2.公开一拖好友公司是否已缴纳(2014)汕金法民三初字第196号民事判决限定其开具的金额为16381702.5元的增值税专用发票项下所有税款;国家税务总局洛阳市洛龙区税务局2018年11月22日收到申请,2018年12月4日作出洛龙税告(2018)001号政府信息告知,其申请公开的内容涉及纳税人涉税保密信息,决定不予公开。(三)金平区人民法院审理一拖好友公司与弘展公司定作合同纠纷案件过程中,依弘展公司申请,向河南凯桥会计师事务所有限公司调取了《一拖东方红好友轮胎有限公司审计报告》,本案弘展公司也出示该审计报告。该审计报告出具于2013年6月24日,系对一拖好友公司2012年度财务报表(包括2012年12月31日的资产负债表、2012年度的利润表和现金流量表)的审计。该审计报告显示,一拖好友公司应收帐款项下所列主要债务人名单中不包括弘展公司,对此一拖好友公司解释:因没有开增值税发票,财务没有记账,审计报告没有显示。被告国家税务总局洛阳市税务局稽查局出示了一拖好友公司2013年11月7日、2014年1月2日填写的纳税申报表,2013年8月28日的记账凭证,拟证明一拖好友公司进行了纳税申报,不构成偷税。记账凭证记录,2013年8月28日预收(弘展公司)账款7809786元,应收(弘展公司)账款10452031元、935100元,8月31日应收(弘展公司)账款175500元。弘展公司认为,货款是2011年至2012年陆续给付,2013年双方没有交易却显示预收货款,纳税申报表是虚假的。

一审法院认为,弘展公司举报一拖好友公司有两项违法行为,一是拒不开具增值税发票;二是逃避应缴纳巨额税款。原洛阳市国家税务局稽查局核查认定一拖好友公司存在未开具发票的行为,责令限期改正,在一拖好友公司未按期改正的情况下,对一拖好友公司处以罚款,且已经通过政府信息公开的形式告知了原告处理结果,履行了相应的法定职责。本案被告国家税务总局洛阳市税务局稽查局出示的一拖好友公司2013年11月7日、2014年1月2日纳税申报表及对应的财务凭证,表明国家税务总局洛阳市税务局稽查局对一拖好友公司的纳税情况进行了核查,并且掌握一拖好友公司不存在偷逃税行为的资料,国家税务总局洛阳市税务局稽查局履行了相应的法定职责。另外,原告2016年3月实名举报要求查处一拖好友公司违法行为,至2019年才**,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定,其**已经超过法定的**期限。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告汕头市弘展贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告汕头市弘展贸易有限公司负担。

弘展公司上诉称,一、被上诉人从未告知弘展公司投诉举报的处理结果,直至弘展公司申请政府信息公开,被上诉人才在2018年10月15日作出并邮寄送达弘展公司的《依申请公开政府信息告知书》中,告知弘展公司投诉举报的处理结果。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提**讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提**讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提**讼的,人民法院不予受理。以及根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第六十五条的规定:公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,**期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的**期限。所以,弘展公司在收到被上诉人2018年10月15日作出并邮寄送达弘展公司的《依申请公开政府信息告知书》后,在2019年4月1日上传和邮寄**材料,提起本行政诉讼,不超过法律规定的**期限。二、原审判决适用法律错误,本案不应适用《行政诉讼法》第四十七条的规定,不能将弘展公司向税务部门投诉举报等简单定性为弘展公司申请行政机关履行保护其财产权的法定职责。倘若法院将弘展公司向税务部门投诉简单定性为弘展公司申请行政机关保护其财产权的法定职责,则本案(2019)豫0304行初7号行政判决书与另案(2019)豫0304行初8号行政判决书,在法理上是矛盾的。理由是:既然弘展公司向税务部门投诉是申请行政机关履行保护其财产权的法定职责。则税务部门的处理结果关系着弘展公司的财产权益,那么,弘展公司依法、依理必须享有充分的知情权,任何人都不能以任何理由加以剥夺。原审法院依照《税收违法行为检举管理办法》第二十条的规定,认定被上诉人告知查处结果,未提供行政处罚决定及其它内容正确,违反了“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据”的规定。事实上,弘展公司的诉求已获得法院民事生效判决所支持,且法院已立案执行该民事生效判决并向被上诉人原上级单位发出司法建议。所以,不能将弘展公司向税务部门投诉举报等简单定性为弘展公司申请行政机关履行保护其财产权的法定职责。三、原审判决认定事实错误,本案所谓的2013年11月7日、2014年1月2日的纳税申报表所对应的财务凭证,是一拖公司在弘展公司投诉举报后伪造的,即伪造对应的财务凭证来填补其原与其他单位与发生交易关系的纳税申报额,从而在形式上制造一拖公司在2013年11月7日、2014年1月2日已将其与弘展公司的交易额进行纳税申报的假象。理由是:1、依据河南凯桥会计师事务所有限公司出具的《一拖东方红好友轮胎有限公司审计报告》无法得出该记账凭证记录的“2013年8月28日预收(弘展公司)账款7809786元,应收(弘展公司)账款10452031元、935100元,8月31日应收(弘展公司)账款175500元”;2、在广东省汕头市金平区人民法院(2014)汕金法民三初字第196号案件的2014年11月26日的庭审中,一拖公司的法定代表人李惠林向法官称:“审计报告中没有被告欠款记录,是因为没有开具增值税发票,所以财务没有记账,审计报告就没有显示”。请求:依法撤销河南省洛阳市瀍河回族区人民法院(2019)豫0304行初7号行政判决,依法予以改判。

国家税务总局洛阳市税务局稽查局辩称,一、被答辩人收到答辩人于2018年10月15日向其邮寄的《依申请公开政府信息告知书》后,向一审法院提起的是政府信息公开诉讼一案,而本案是不履行行政职责,两案的案由不能混同,法律概念更不能混同。2016年3月,被答辩人向答辩人举报要求查处好友公司的违法行为,2016年9月,答辩人依法对一拖好友公司的违法行为—不开具增值税发票进行了处罚。因此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及<最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释>第六十六条之规定,被答辩人的**已经超过法定**期限,所以,被答辩人不能依据收到答辩人于2018年10月15日作出的《政府信息公开告知书》,于2019年4月1日向一审法院提起政府信息公开诉讼为由认定本案未超过法定**期限,该理由不能成立。2、本案的案由为不履行法定职责,2016年经过答辩人税务稽查,一拖好友公司记载了收入,并进行了申报,不存在《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条规定的违法行为,无法认定偷税,针对一拖好友公司不开具发票的违法行为,答辩人已经对其进行了行政处罚,所以答辩人已经履行了法定行政职责,一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及<最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释>第六十六条之规定认为被答辩人**超过法定期限,适用法律正确,被答辩人的此条上诉理由也不能成立。3、被答辩人称一拖好友公司伪造财务凭证进行纳税申报,并非事实,一审法庭审理的事实已经证明了纳税申报表的真实性,被答辩人用河南凯桥会计师事务所有限公司出具的《一拖东方红好友轮胎有限公司审计报告》和(2014)汕金法民三初字第196号案件中李惠林的质证意见来证明其主张的正确性不能成立,该主张不应得到支持。二、答辩人已经按照法律规定履行了行政职责。被答辩人于2016年3月向答辩人实名举报要求查处一拖好友公司的违法行为,经答辩人依法稽查,答辩人在查清违法事实后,依法对好友公司不开具增值税发票的行为进行了处罚,截止答辩人税务稽查结束时,未发现一拖好友公司存在偷税违法行为,所以答辩人已经按照法律规定充分履行了行政职责,不存在答辩人不履行行政职责的情形,上述事实清楚,证据充分,程序合法,一审法院判决应予维持。

二审经审理查明的事实与一审认定的相一致。

本院认为,弘展公司举报一拖好友公司拒不开具增值税发票、逃避应缴纳巨额税款,根据已查明的事实,原洛阳市国家税务局稽查局就上述问题已进行调查并作出处理。原洛阳市国家税务局稽查局已履行法定义务。上诉人弘展公司上诉请求,依据不足,本院不予支持。综上所述,一审认定事实清楚,判决结果正确,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人汕头市弘展贸易有限公司承担。

本判决为终审判决。
审判长 王 艺
审判员 邢玉玲
审判员 索如意
二〇一九年十一月二十二日
书记员 袁 蓉
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